Les composants sont là. Les assembler ne sera pas facile

5 janvier 2023, Bruxelles, Durham et Londres

Greg Vaitsas voulait faire découvrir à ses voisins la fine cuisine grecque. Pendant la première décennie, l’épicerie fine qu’il a ouverte dans l’est de Londres avec Paulina, sa petite amie, l’a accompagné en voiture. Mais en novembre, il a rendu les clés au propriétaire. Le Brexit avait entraîné de lourdes taxes douanières et de lourdes formalités administratives ; Du jour au lendemain, le flux de petits lots de vins, d’huiles, de viandes et de fromages qu’ils s’approvisionnaient auprès de petits producteurs insulaires a été limité. Mieux vaut fermer boutique, pensait M. Vaitsas, que de s’en remettre à des grossistes qui approvisionnaient tous les autres magasins avec les mêmes grandes marques. « Nous n’avons pas permis que cela dégénère en quelque chose qui n’était pas notre rêve. »

La réalité du Brexit touche également d’autres pays. Cela fait maintenant deux ans que l’Accord de commerce et de coopération ( ATC), l’accord commercial négocié par Boris Johnson, est entré en vigueur. Le tableau est brouillé par les effets du covid-19 et les prix élevés de l’énergie ; il est trop tôt pour évaluer les effets à long terme du Brexit. Mais les faits suggèrent que quitter le bloc a causé beaucoup de dégâts .

John Springford du Centre pour la réforme européenne ( CRE), un groupe de réflexion, a construit un pays fantôme qui a suivi les performances de la Grande Bretagne avant le référendum de 2016. Cette nation fantôme montre le chemin que la Grande Bretagne aurait pu emprunter si elle n’avait pas voté en faveur de sa sortie de l’UE. . Il estime qu’au deuxième trimestre 2022, le Brexit avait réduit le PIB de 5,5 % et entraîné une baisse des investissements de 11 % (voir graphique 1). Étant donné que la Grande Bretagne était déjà l’un des pays du G7 les moins performants en matière d’investissement avant le référendum, le Brexit semble avoir aggravé la situation.

Le modèle de M. Springford a ses critiques, mais le tableau qu’il dresse est plausible. L’incertitude induite par des années de querelles sur les conditions du départ de la Grande Bretagne a dissuadé les dirigeants de réaliser de gros investissements. Les barrières commerciales ont fait leur travail : les exportations britanniques vers l’Europe sont passées de 70 000 à 42 000 types de produits, selon un article rédigé par des chercheurs de l’École de commerce d’Aston. Le rêve d’une « Grande Bretagne souveraine et mondiale » s’est effondré. L’accord commercial promis avec l’Amérique n’a abouti à rien. Les accords annoncés avec l’Australie et la Nouvelle Zélande devraient faire augmenter le PIB de 0,08 % et 0,03 % par an respectivement.

Le Brexit dur proposé par M. Johnson semble soudain plus fragile. Si l’on exclut les personnes ayant répondu « ne sait pas », 60 % des Britanniques pensent désormais que quitter l’Union européenne était une erreur, selon un sondage YouGov (voir graphique 2). Seul un quart des Britanniques choisissent la réadhésion comme solution préférée, mais environ 70 % des Britanniques sont favorables à des relations plus étroites avec l’Union européenne , selon l’institut Tony Blair, un groupe de réflexion.

La voie vers des relations plus fluides entre la Grande-Bretagne et le bloc existe bel et bien. Il s’agit d’abord de normaliser les relations, puis d’exploiter pleinement l’ACT puis de l’étoffer par de nouvelles dispositions. Une forme nouvelle et plus profonde d’intégration serait une étape finale. Mais le chemin est semé d’embûches, et pas seulement à cause de la réticence des partisans du Brexit en Grande Bretagne.

Le solipsisme selon lequel la relation dépend en grande partie des choix britanniques persiste à Westminster. Mais personne à Bruxelles n’a envie de rouvrir un divorce qui leur a déjà englouti trop de temps. « Au sein de l’Union européenne, n’y aura t il pas de volonté politique européenne pour changer les relations, tant que, à l’Union, n’y t il aura pas quelque chose de clair venant de Londres », déclare Nathalie Loiseau, députée européenne et alliée du président français Emmanuel Macron. La Grande Bretagne étant le plus petit marché, les lobbies d’affaires de l’Union européenne ont beaucoup moins de reproches à l’égard de l’accord commercial que les lobbies britanniques. « Pour nous, réussir, c’est ne plus parler du Brexit », explique un diplomate européen .

La bonne nouvelle est qu’une normalisation est en cours. M. Johnson n’est plus en fonction. Rishi Sunak promet une relation « respectueuse et mature ». Une vague d’initiatives modestes laisse présager un dégel. Au cours de son bref mandat, Liz Truss a adhéré à la Communauté politique européenne, un projet favori de M. Macron. La Grande Bretagne a rejoint un projet visant à déplacer rapidement des équipements militaires à travers les frontières et s’est portée volontaire pour aider à contrôler la frontière sud de l’Union européene contre les migrants. En décembre, la Grande Bretagne a rejoint un programme européen visant à construire des parcs éoliens et des interconnexions électriques en mer du Nord . Pour les responsables britanniques, il s’agit là d’un avant goût de l’avenir à court terme : ne pas encore toucher à l’accord commercial , mais superposer des accords dans des domaines d’intérêt commun.

Qu’il s’agisse d’une fausse aube dépend en grande partie de l’Irlande du Nord. À peine le tca avait -il été signé que M. Johnson a commencé à démanteler le traité de retrait qui l’avait précédé, et plus particulièrement le protocole qui maintient effectivement la province dans le marché unique des marchandises de l’ ue . Le protocole signifie qu’il n’y a pas de contrôles aux frontières sur l’île d’Irlande, dans le but de prévenir les conflits sectaires, mais il a plutôt créé une frontière douanière et réglementaire dans la mer d’Irlande. Cela exaspère les syndicalistes pro-britanniques d’Irlande du Nord. Le plus grand parti unioniste s’est retiré du gouvernement décentralisé en 2022 en signe de protestation. Cela exaspère aussi et les partisans du Brexit sur le continent.

M. Johnson et Mme Truss ont laissé derrière eux une bombe à retardement, sous la forme d’un projet de loi actuellement devant le Parlement, qui permettrait aux ministres d’abandonner unilatéralement des éléments du protocole. En réponse, l’Union européenne a gelé une partie de l’accord provisoirement conclu avec M. Johnson. Ils comprennent la participation à Horizon, un vaste programme de recherche scientifique, et à Copernicus, un programme de satellites spatiaux, ainsi que des accords de coopération entre les régulateurs en matière de politique de concurrence et de services financiers.

M. Sunak a promis de résoudre le différend sur le protocole à temps pour le 25e anniversaire de l’accord de paix du Vendredi saint, qui tombe en avril. « C’est comme avoir quelque chose dans les yeux », explique un responsable britannique. « Vous ne pouvez pas vous concentrer sur autre chose. » La Commission européenne est prête à « dédramatiser » les contrôles existants sur les marchandises traversant la mer d’Irlande, grâce au partage des données douanières et à la réduction de la paperasse. Mais il refuse d’apporter au protocole les grands changements structurels souhaités par de nombreux députés conservateurs , notamment la suppression du rôle de la Cour de justice européenne. Comme c’est souvent le cas, une rébellion des conservateurs d’arrière ban pourrait faire voler en éclat un accord fragile.

Les choix plus larges de M. Sunak en matière de politique réglementaire présentent un risque supplémentaire de conflit. Le Premier ministre affirme vouloir profiter du Brexit en affinant les règles dans quelques secteurs à forte valeur ajoutée, tels que les services financiers, l’intelligence artificielle et les sciences de la vie. Ce serait une préoccupation gérable pour l’Union européenne . Mais une deuxième bombe laissée par M. Johnson inquiète gravement les diplomates : un projet de loi monstre visant à modifier ou abroger toutes les lois de l’Union européenne d’ici la fin 2023. Destiné à faciliter une divergence dure et rapide avec le bloc, il pourrait briser les obligations de la Grande Bretagne dans le cadre de l’accord commercial, de respecter les normes environnementales et du travail.

Les choses peuvent vite s’effondrer. Si la Grande Bretagne dérogeait unilatéralement au protocole d’Irlande du Nord, par exemple, l’Union européenne réagirait rapidement, éventuellement en suspendant l’accord commercial et en imposant des droits de douane. La relation de la Grande Bretagne avec le bloc est fragile par nature, reflétant la méfiance sur laquelle elle a été construite. Les autorisations de l’Union européenne pour les transferts de données et la compensation des produits dérivés expireront en juin 2025 et devront être renouvelées. Les accords sur la pêche et l’électricité expirent l’année suivante. La relation est un vélo : arrêtez de faire du vélo et ça tombe.

Mais en concluant un accord sur l’Irlande du Nord et en évitant un nouveau front de divergences réglementaires agressives, les relations pourraient s’améliorer considérablement. « Ce serait un très grand symbole de confiance mutuelle, ce qui nous manque depuis quelques années », estime Mme Loiseau. Cela pourrait permettre à la Grande Bretagne d’exploiter pleinement le tca , depuis la participation à Horizon jusqu’à l’élimination des frictions à la frontière. Le tca est une structure élaborée. Un puissant conseil de partenariat dirigé par des politiciens peut modifier une grande partie de l’accord. En son sein siègent 18 comités techniques dans des domaines tels que l’aviation, les douanes et la propriété intellectuelle, chargés d’identifier les problèmes et les solutions. Actuellement, ces commissions « sont opérationnelles, mais elles ne fonctionnent pas », déclare Charles Kinnoull, président de la commission des affaires européennes de la Chambre des Seigneurs.

Si normaliser les liens et tirer le meilleur parti de l’ atc existant sont les premières étapes vers de meilleures relations, la prochaine étape serait d’élargir sa portée. L’accord fera l’objet de son premier examen quinquennal en 2026. Si M. Sunak remporte les élections, le droit de veto de la droite conservatrice eurosceptique rendrait quasiment impossible un tca élargi. Mais si le Parti travailliste est au pouvoir d’ici là (des élections doivent avoir lieu d’ici janvier 2025 et les sondages indiquent une grande victoire travailliste), cela pourrait signifier un nouveau départ. « Ils ont désespérément besoin d’un gouvernement britannique qui souhaite s’engager », déclare Rachel Reeves, la chancelière fantôme. « Je pense que nous frapperions à une porte ouverte si nous entrions avec une attitude différente à l’égard de notre future relation. »

Jusqu’à un certain point. Pour comprendre le défi qui attend un gouvernement travailliste, revenons sur la douloureuse naissance de l’accord commercial . Il s’agit d’un accord de libre échange conventionnel, similaire à l’accord du bloc avec le Canada. Il élimine les droits de douane sur les marchandises, mais ne fait pas grand-chose pour supprimer les barrières réglementaires ou pour faciliter la circulation des services et des personnes. C’était en partie le choix de David Frost, le négociateur en chef conflictuel de M. Johnson, qui était obsédé par un concept de « souveraineté » britannique qui insistait sur le fait que toutes les obligations en vertu du droit européen étaient effacées.

Mais ce n’était pas le seul choix du Seigneur Frost. Son homologue Michel Barnier – soutenu par les gouvernements européens – était également déterminé à empêcher la Grande Bretagne de « sélectionner » certains éléments du marché unique. « Dehors » signifiait « dehors ». Principe fusionné avec l’intérêt personnel : pourquoi, a demandé M. Barnier, l’Europe devrait elle laisser la Grande Bretagne devenir sa plaque tournante pour des choses comme les services juridiques ? Un Brexit dur convenait à tout le monde.

Monsieur Keir Starmer, chevalier commandeur de Bath, le dirigeant travailliste, n’a pas l’intention de bouleverser cet accord fondamental. Il recherche un accord rapide et prêt à l’emploi qui lui permettrait de prétendre qu’il a « fait fonctionner le Brexit » tout en évitant le bourbier des négociations européennes qui a brisé les précédents premiers ministres. À cette fin, les travaillistes proposent un accord vétérinaire, qui permettrait aux produits agricoles d’être librement exportés (une grosse pomme de discorde en Irlande du Nord). Un accord de mobilité allégerait la bureaucratie liée aux visites de courte durée pour les entreprises, les artistes et les musiciens ; même lr Seigneur Frost admet désormais qu’il était « trop puriste » sur ce point.

Le parti souhaite également un traité de sécurité avec l’Union européenne, ce dont les responsables britanniques se méfiaient, de peur d’emmêler la politique étrangère dans la politique toxique du Brexit. En théorie, les trois accords sont possibles. « Ils ne franchissent les lignes rouges de personne ; ce sont simplement des choses dont Boris Johnson et David Frost ne voulaient pas », explique Charles Grant du centre de recherche .

Mais ils exigeront des négociations approfondies, et les diplomates craignent que la position du parti travailliste ne soit floue. Dans le cas d’un accord vétérinaire, par exemple, la Commission insisterait pour que la Grande Bretagne reste conforme au droit européen (« alignement dynamique », dans le jargon). Cela va bien au-delà de la promesse du parti de ne pas abaisser les normes.

Les espoirs du parti d’un accord approfondi sur la certification des produits industriels, de sorte qu’un produit approuvé comme apte à la vente sur un marché soit automatiquement certifié sur l’autre, négligent le fait que l’ ue a refusé des demandes similaires du Seigneur Frost. « Même si vous normalisez les relations, cela n’effacera pas les intérêts économiques que l’ ue doit défendre », déclare Georg Riekeles, membre de l’équipe de M. Barnier. « Ils vont regarder l’Union européenne avec des yeux de chiot, et l’Union européenne sortira une arme et tirera sur le chiot », craint un ancien responsable britannique.

Cette crainte – qu’une grande chance de réinitialiser les relations soit gâchée – s’applique également à l’Union européene . Le bloc n’a pas suffisamment réfléchi à la manière d’accueillir un gouvernement travailliste désireux de se rapprocher de l’Europe, estime Rem Korteweg de Clingendael, un groupe de réflexion néerlandais. « Il y a un moment pour bien faire les choses, et nous devons éviter une réaction instinctive, en disant ‘C’est reparti, c’est du triage.’ Les dégâts politiques que cela entraînerait sont immenses.

Toujours plus proche

Un accord commercial renforcé pourrait faire une grande différence dans quelques secteurs, comme l’agriculture, note Sam Lowe de Flint Global, un cabinet de conseil. La menace s’estompant d’une guerre commerciale contre l’Irlande du Nord devrait favoriser la reprise des investissements des entreprises. Pourtant, les barrières commerciales créées par la sortie du marché unique et de l’union douanière persisteraient pour l’essentiel. Pour remédier aux dommages causés par le Brexit aux perspectives de croissance de la Grande Bretagne, il faut une intégration plus poussée. « Le choix est de réchauffer l’accord que nous avons actuellement plutôt que de chercher à modifier les paramètres de la relation », déclare Denzil Davidson, ancien conseiller de Theresa May, le prédécesseur de M. Johnson.

Un accord avec l’ ue comme celui de la Norvège, entièrement intégré au marché unique mais sans vote sur ses règles, est souvent considéré comme un modèle possible. Pourtant, l’équipe de M. Barnier n’a jamais pensé qu’il s’agissait d’un règlement stable pour une grande économie de services, révèle Stefaan De Rynck, un collaborateur, dans un nouveau livre. L’adoption de règles qu’il exige « aurait mis l’euroscepticisme sous stéroïdes ».

Trouver une voie médiane reviendrait à explorer un terrain quelque part entre la « Norvège » et le « Canada ». Des précédents existent. La Suisse est de facto membre du marché unique dans les domaines des produits pharmaceutiques, de l’aviation, du transport et d’autres domaines ; en échange, les Suisses adoptent de larges pans du droit européen . C’était le terrain exploré par Mme May, qui cherchait à rester dans le marché unique des biens et, du marché unique, à en rester en dehors pour les services. Elle a été rejetée par son propre parti avant que ses propositions puissent être pleinement testées.

La pensée latérale est à nouveau dans l’éther. Peter Mandelson, ancien commissaire européen , appelle à une « reconceptualisation » de la relation. Prenez les services financiers. La Cité de Londres s’appuie sur le régime d’équivalence des normes européennes, qui accorde un accès au marché sur la base d’un alignement des règles . Mais la Grande Bretagne a accès à beaucoup moins de domaines que l’Amérique, Hong Kong ou Singapour. Un accord « de grande ambition » verrait les régulateurs financiers coordonner plus étroitement leurs politiques et adopter une approche « plus rationnelle et moins mercantiliste », a déclaré le Seigneur Mandelson.

Philip Hammond, ancien chancelier de l’Échiquier, suggère un nouveau grand accord sur la politique migratoire pour atténuer la pénurie de compétences en Grande-Bretagne. L’année dernière, davantage de citoyens de l’Union européenne sont partis qu’arrivés. Un droit d’accès au marché du travail britannique pourrait être échangé contre un accès beaucoup plus approfondi au marché européen des services, estime M. Hammond. Un retour à l’ union douanière européenne est également théoriquement possible, si un futur gouvernement était prêt à renoncer à l’idée jusqu’à présent économiquement inutile mais politiquement puissante d’une politique commerciale indépendante.

Le moment de repenser les relations avec la Grande Bretagne viendra dans la seconde moitié de cette décennie, alors que l’Union européenne sera aux prises avec les ambitions d’adhésion de l’Ukraine et de certains États des Balkans, estime Nicolai von Ondarza, de l’Institut allemand des affaires internationales et de sécurité. L’architecture du continent dans son ensemble sera en pleine évolution. « Un gouvernement britannique intelligent pourrait en fait pousser l’Union européenne assez loin », estime-t-il. « Si vous ajoutez suffisamment d’éléments de base, vous pourriez passer du Brexit très dur que nous connaissons aujourd’hui à une version nettement plus douce. »

Mais cela nécessiterait également une révolution de la pensée. Pour les dirigeants britanniques, cela signifierait une approche moins dogmatique du droit européen et de la libre circulation. La récente suggestion d’un ministre selon laquelle les relations de la Grande Bretagne avec le bloc pourraient éventuellement devenir davantage suisses a déclenché des paroxysmes au sein du parti conservateur. Pour l’Union européenne, cela nécessiterait un pas encore plus grand : rapprocher inconfortablement un grand rival imprévisible. Dans ses mémoires, M. Barnier met en garde les dirigeants européens contre toute tentative britannique de réintégrer le marché unique « par les fenêtres ».

La convergence peut alors sembler à la fois inévitable et impossible. À une époque de rivalité avec la Chine et de guerre en Ukraine, le mince accord commercial « ne peut tout simplement pas supporter le poids » des relations dont les deux parties ont besoin, a déclaré Monsieur Jonathan Faull, chevalier de l’ordre de St Michel et St George, un ancien responsable de la commission. Mais la refonte de cette relation prendra du temps. M. Vaitsas aurait gardé son épicerie ouverte plus longtemps s’il pensait qu’une solution était proche. Mais il a 46 ans et veut passer à autre chose. « Je pense qu’il faudra peut être encore une génération pour que quelque chose d’important puisse aider. »